就業安全半年刊
從三個故事探討職務再設計措施

邱滿艷/國立臺灣師範大學復健諮商研究所副教授

陳由娣/臺北市立啟明學校巡迴物理治療師、國立臺灣師範大學復健諮商研究研究生

呂沅峻/社團法人臺灣有聲書推展協會研究助理、國立臺灣師範大學復健諮商研究研究生

傅玉燕/旁聽國立臺灣師範大學復健諮商研究所「職業復健專題研究」的中途失明者

陳冠良/臺北市視障家長協會辦理「南部視覺障礙者生活自理班」學員

楔子

  我國正式的職務再設計措施始於1994年行政院勞工委員會職業訓練局訂定的「八十三、八十四年度獎勵雇主為殘障者改善工作環境、進行職務再設計實施要點」(行政院勞工委員會職業訓練局,1995),國內職務再設計措施的發展頗受重視且逐年檢討並修正,除了量化的觀點外,尚可從更多元觀點檢視國內職務再設計的發展和成效。

  職務再設計措施實施多年,每年均有檢討並適度調整策略,像最早幾年所推的職務再設計設有「障礙員工必需在該職位工作滿3個月」的條件,經檢討後,刪除該項條件,以避免障礙員工因未能得到補助就已離職的情事;再者,「補助人力協助的項目」,亦是施行多年後加入的項目;現行身心障礙者職務再設計服務實施計畫於2014年修正新增各項補助措施,包括補助對象開放自營作業者不限業別、身心障礙員工因就業需要得申請就業輔具、擴大職場人力協助適用範圍等。隨著不斷的檢討和修正,國內的職務再設計逐年調整,更符合理論和實務的需求,在上述的基礎上,職務再設計措施仍有那些空間可以進步? 有無仍亦被忽略的面向需關注? 透過下列國內外職務再設計的實施,或有助於引導讀者再思。

  本文的第一作者長期教授「職務再設計專題研究」且關注國內職務再設計服務的發展,發現職務再設計服務的執行中確實有一些遭受忽略之處,如:僱用單位自行負擔經費的職務再設計、透過職業重建人員所設計的小額或不需經費的職務再設計,或是服務使用者的感受與想法等,較不像申請補助的案件受到注意,因此如何透過分享的實例,帶出拋磚引玉效果,不失為重要策略,因之,透過教學的機會,鼓勵並帶領學生審視、整理自身經驗,整理出或許能影響國內日後職務再設計服務發展的實例供參。

貳、職務再設計核心理念

  廣義言之,職務再設計可泛指任何排除職場障礙的方式(邱滿艷,2004),雖然各國執行面有所差異,但基本精神與內涵則大同小異,包括:改善易於通行與使用的設施設備、調整工作內容與工作方法、提供輔具、調整職場政策、提供人力協助等。而透過文獻指出,透過職務再設計的服務,將促使障礙者成功的(職業)復健(邱滿艷等人,2010;林淑莉等人,2014;Tremblay, 2011);有效提高身心障礙者在勞動力市場的參與機會(Sevilla & Sanford, 2013);以及留住有價值的員工、提高生產力和士氣、降低員工培訓費用、提升公司的多元性(Hartnett, Stuart, Thurman, Loy, & Batiste, 2011;Schartz, Hendricks, & Blanck, 2006)等。

一、促進僱用單位為障礙員工進行適宜的職務再設計

  實施職務再設計措施的好處,讓各先進國趨之若鶩,但執行的方法有異,例如:美國係依據「美國身心障礙法」(the American with Disabilities Act)與「復健法」(the Rehabilitation Act)(Waterstone, 2000),強調僱用單位負有為障礙員工實施職務再設計之責,政府不補助錢,但會透過大量宣導與諮詢服務等方式給予支持,再者亦並規範所謂「不合理的職務再設計」之但書,亦即若費用太昻貴而未實施職務再設計並不違法;日本依據「身心障礙者僱用促進法」,將定額進用所累積的差額補助費,大量回饋於僱用單位所需的職務再設計費用上,因之有相當多的補助項目,均算為排除職場障礙而來;我國則是依據「身心障礙者權益保障法」訂定相關法規,補助僱用單位提職務再設計服務的申請來推動(邱滿艷,2001;邱滿艷、韓福榮,2007)。

  有研究顯示,在臺灣的僱用單位絕大多數是自行為障礙員工進行職務再設計(林淑莉、邱滿艷、胡心慈、鍾聖音,2012),另外,在邱滿艷、黃河、蔡宜樺、陳維倫、鍾聖音、洪淑倫(2015)「私立定額進用義務機構進用身心障礙者勞動狀況調查」發現,亦呼應上一研究的結果,以全國11643家私立義務機構,抽樣1,213家的統計資料顯示,67.1%的義務機構在職場有提供身心障礙員工協助,但只有3.5%申請職務再設計的補助。他們是不需政府的資源? 抑或不知如何運用補助的資源? 此外,他們對職務再設計是否瞭解?亦是值得關心的議題。因此,「倡議」的議題相形重要。取自美國的經驗,該國的職務再設計資源網(Job Accommodation Network, JAN)主要係以諮詢方式提供職務再設計服務的方式而言建議,每年免費職務再設計諮詢(Job Accommodation Network, 2012)超過4萬件, 並會進一步分析,以累積專業經驗,國內如何正視並呈現職務再設計諮詢的倡議和效益, 以使更多相關人士(如雇主、障礙員工、專業人員等)資訊可近性更高,是一值得深思的課題。

二、落實低成本的職務再設計

  當僱用單位自行花費為障礙員工職務再設計時,通常會採最省錢省事的方式,美國JAN的統計發現,約57%的職務再設計根本不必花錢,而其餘43%的職務再設計的平均花費約只500美元(約新臺幣15,000元)(Loy, 2014),國內的支持性就業服務員為僱用單位的障礙員工所實施的職務再設計服務(尤其是不用錢的方法)是最典型的寫照,然而常不列入職務再設計之列,在用心人士不斷的倡議下,近兩年雙北地區開始正視並推動。以新北市為例,2014年主申請職務再設計的總服務案量為80案124項,總補助金額1,266,777元;同年度低成本的職務再設計共計150案422項(新北市政府勞工局,2015),顯然在一年嘗試性的運作,已看到初步的成效,不需費用的職務再設計已是需費用的職務再設計的兩倍以上。再者,2015年全國各縣市實施的推動身心障礙者職務再設計服務實施計畫(2014)已修正規定,使得就業服務員可運用每案二千元(含)以下之金額,為其服務的對象實施職務再設計,以促進身心障礙者就業之服務,之後的課題應在於普及化及落實的問題。

、強調運用創意的方法

  美國的身心障礙者法明訂「其他創意的解決方法」亦是職務再設計的方法,臺灣的法規沒有說不可,但較少被想到要去運用,或許是受限補助的規定所致,若日後對職務再設計成效的計算不限於只是申請「職務再設計補助」的範圍,且透過全國性的職務再設計的強力誘因,或可預見各種創意的職務再設計方法將「百花齊放」。

四、促使服務使用者參與職務再設計的服務方式

  從國內較早期的職務再設計研究即已呈現出服務使用者參與其中是一件重要的事(邱滿艷,2001),只是服務品質與態度的問題,或許更多政策上的倡議和專業的監督。從桃園縣跨年度(98-102)的職務再設計研究的資料顯示,整體的成效雖不錯,然而服務使用者會期待服務歷程中工作人員能為更清楚說明服務意義及參並讓使用者有充分表達意見的機會(林淑莉等,2014),其他的研究也有類似的發現(邱滿艷,1999;邱滿艷,2004;Granger,1996),值得正視。

  若上述面向亦屬職務再設計的核心想法,則現行作法應如何修正,以擴大職務再設計的服務範圍,就很值深思。以下將以三位不同的主角以第一人稱的觀點,寫下他們的職務再設計故事,除呼應上述面向,也呼籲相關單位及人士多關注職務再設計實施時易被忽略之處。

叁、三個故事

一、根基於關懷與創新的職務再設計-看到雇主對員工的社會責任

  2013年在高雄市鹽埕社福館研修視覺障礙者重建概論課程,當老師提及職務再設計時,腦海出現一個場景,讓我憶起二十餘年前的往事,心中百感交集,萬萬沒想到一個巧妙的機械設計改變一個事實,可以讓低視力者延續職場生命,那時不經意的一件事,卻是現在政府力推的職務再設計的核心專業。

  故事發生在70年代,當時臺灣基礎工業已漸轉型為精密工業,我在南部一家精密金屬工業公司擔任業務專員,公司主要生產活塞連桿及金屬配件的工具(車床、铣床、鉋床等),雖是中小企業,但業績一直維持在水準之上,且產品內、外銷都有不錯的成績,只是負責人個性沉穩內斂不喜歡張揚,故公司對外名聲並不顯赫,但產品在業界頗受好評。

  廠內有一位元老級的車床師傅,因一時忘了戴護目鏡,導致鐵屑原料噴出,傷了雙眼,變成低視能者,因視力已無法勝任工作所需,原以為將永遠退出職場,沒想到公司負責人考慮該員工是家庭的經濟來源的主要成員,並未因此辭退該員工,而是到臺北尋找機械自動化顧問公司,尋求解決方案,因而共同研發出靠模車床,讓操作者無需長期過度使用視力,就能製作符合廠方要求的規格和產量的產品,雖投入不少金錢和人力以改善機械,效果卻出其不意的好,公司也順勢將廠內許多工具機械朝半自動的方向改善,因而增加了產量、提升了品質、降低了工安事件的發生率。

  善的循環在負責人的一念之間,如沒有全人化的觀念,該員工及其家庭將難免需過一段好長一段時間的痛苦、艱辛歲月。依敝人之見,全自動化或半自動化的改善(職務再設計),如:加裝燈光或警報器做為警示輔具,儀表板上裝擴視鏡或點字等,雖說是為低視能者員工著想,使之能勝任工廠的作業;另一方面,也看到障礙員工對公司的忠誠度提高了,對公司而言並無損失,而是加分。

二、有「議價」空間的職務再設計

  「可以休息吃飯囉!」聽到同事的叫喚聲,抬頭一望發現已近中午時分,突然感覺一陣飢餓以及雙眼酸澀,稍稍收拾一下,就緊跟著同事們一起到會議桌用餐。

  「同事」這樣的角色關係對於一個月前的我來說完全不存在,今年剛從大學畢業就直攻研究所,並無打工經驗的我,「同事」一詞是那麼遙遠而難以想像,直至看到研究所刊登有聲書學會徵求一名國科會研究助理的訊息:每個星期工作一個整天。這很適合一週只有三天課的我,加上之前曾有過至該學會參訪的經驗,因而對該職場並不覺陌生。唯一讓輪椅族的我顧慮的是,一樓大門前的兩階階梯。如果進不去,要到學會所在的五樓等於是天方夜譚,於是我先打通電話去詢問工作內容,同時說明我的狀況,讓他們評估我是否適合那份工作。

  之前去該學會時,是大樓管理員帶我從一樓搭乘車庫電梯到地下室,再從地下室搭一般電梯到五樓。但車庫電梯畢竟不是給乘客搭乘的,且過程中還要在一堆大型機械裡穿梭,實在危險。當去電詢問時,特別提及能否在大門口的兩階階梯上做斜坡?學會表示依據以往的經驗,大樓的住戶多數不會贊成,因此該辦法行不通。為了我的安全著想,學會婉拒了我。雖然知道這是不得已的事,但心裡還是有一點難過。

  本以為事情就這麼告一個段落了,沒想到幾天過後,研究所所長突然找我談話,原來是學會的詹理事長特地轉達我的狀況及他們的難處,以取得諒解。所長問我,是否真的很想得到這份工作,如果是,就不要讓那些表面的障礙打敗,她願和我一起想辦法。

聽完所長的話,我又燃起了一絲憧憬,同時也有點慚愧,報考復健諮商研究所就是為了以後能讓身心障礙者在就業這方面可以更順利,爭取到更多的就業機會,但自己反而在求職時遇到一點障礙就退縮,看來要學習的地方還很多。

  於是在所長的安排下,當天我又到有聲書學會,看能否與他們商討出解決之道。一開始,我們本來要把電動輪椅以人力的方式抬上去,但輪椅實在太重只好宣告放棄;再來,有人提議要不要把電動輪椅留在一樓,我可以坐輕便輪椅上五樓,但我力氣小無法自行操控一般輪椅,因此也行不通。最後經協商後決定,還是以搭乘車庫電梯轉一般電梯方式上五樓,但由管理員與一名同事陪同我,確保我的安全。就這樣,最困難的問題解決了,我終於順利獲得這份工作!

  回想起這段爭取工作的歷程,仍覺難以置信,自己竟然可以得到一能份勝任的工作,我以後再也不是一個沒有相關經驗的學習者,這對我來說意義非凡,因為我克服了內在心理障礙,再次表達想獲得工作的決心,當時也在現場的秘書長之後提及,我想克服職場障礙的努力感動了他們,整個職場也因而「迴向」並調整,因此我獲得了那份工作。記下了這份感動,希望它一直存在,並轉化為未來服務的動力。

三、用心「看」職務再設計-使用者從自身觀點敏察服務的問題

  我是一位旁聽臺灣師範大學復健諮商研究所「職業復健專題研究」的中途失明者,高興因緣際會能對政府的職務再設計政策提出以下建言:

  1. 我親身經驗到政府補助輔具措施的美意被誤用,甚至有障礙者將不用的輔具變賣賺錢,建議行政與實務界提出因應措施。
  2. 語音報讀軟體的補助只限障礙員工的身分,我建議在資源許可的範圍,亦能補助有需要的職場負責人,讓職務再設計回歸專業的考量,讓真正需要的人受惠。
  3. 有些常用的品項如:血壓計等,常在期限內即已不堪使用,建議應訂定合理的使用年限並有效管理輔具業者。
  4. 多年前我曾從輔具廠商處購買一具室內電話,其功能只比一般電話機多出一項功能-讀出所按的數字而已,當時感覺好像自己受到歧視,之後再也沒去申請一般家用輔具,因此,想建議政府單位能重視輔具的品質。
  5. 102年輔具補助措施上路(新制),視障者必須在行動困難的狀態下奔波幾個不同單位,故申請補助的過程,往往半途而廢。建議培訓專業的服務人員,提供有效、便捷的服務。
  6. 30年前,當得知自己是視網模色素變性患者(RP),就醫不下幾百次,醫生卻只告訴我那是不治之症,從此我生活在失明的恐懼裡,當時若有任何醫療人員告知專業諮詢單位的話,或可免去我20年的時間活在恐懼無助裡,由於身心的煎熬,有些障礙者難逃後來必須進入精神科就診的情況,建議政府重視横向的連結,成立有效的輔導單位,以及暢行無阻的轉銜服務機制。

肆、結語:三個職務再設計故事的延伸:

  三則來自不同時空、不同角色、不同場景的職務再設計故事,它們分別是由雇主買單的職務再設計、不用錢的職務再設計、服務使用者觀點的職務再設計。相同的是,在以往的職務再設計服務中,它們可能不算案量,或尚因未受到重視而產生若干職務再設計的問題。

  有關職務再設計的費用由誰買單? 依據林淑莉等人 (2012)的研究發現,大多數的僱用單位最清楚自己要的合格工作人員,因此他們應是最會想各種創新的辦法解決問題,若如本文第一個故事的僱用單位秉著對障礙員工的社會責任,就更不在話下,因此政府除了補助的措施外,常設(或經常性)的專業諮詢服務,或更能有效搭起「與僱用單位對話」的管道。

  其次,在103年修正的職務再設計實施計畫雖有提到,有專業資格之就業服務員,得提供運用2,000元(含)以下額度的小額職務再設計以促進身心障礙者就業的服務。但如文中故事所提到「不用錢的職務再設計」也被視為職務再設計,那麼國內可能不久後即會發現,要像「美國絕大部分的職務再設計不需很多錢」,並非不可能,國內也有類似的研究發現,一旦將不用錢的職務再設計也算職務再設計,案量會增加許多(余鴻文等,2012;新北市政府,2015),可預期國內未來的職務再設計措施當有許多想像及持續成長的空間。

  再者,重視使用者的觀點一直是身心障礙者服務措施的趨勢(邱滿艷,2001;林淑莉等,2014;聯合國「身心障礙者權利公約」,2006;身心障礙者權利公約施行法,2014),正如第三個故事,呈現出許多職務再設計被忽略的重要概念,正因為就業服務體系與社會福利體系常是身心障礙工作者及其僱用單位取得職務再設計資訊重要的管道(邱滿艷、韓福榮,2007),因此重視使用者的觀點應在服務的同時持續強化,此點相關政府機關已定期配合實務需要逐年檢討,例如開放身心障礙者個人得申請就業輔具、得邀身心障礙者團體代表參與審查會議、建立申覆機制等。

  透過3個實例的經驗與實證性研究的對話,呈現了職務再設需服務的深度和廣度,國內職務再設計措施走過20年的時候,印證了發掘潛在需求及省思易被忽略的層面有其必要性,相信對日後服務的推行當助益良多,但也一定是個重大的挑戰!