就業安全半年刊
包容成長-外籍專業人員與本國勞工的就業機會

彭素玲/中華經濟研究院經濟展望中心研究員

一、 現況-高出低進、人才赤字,國際競爭力相對不足

  根據瑞士洛桑管理學院(IMD)「2017年IMD世界競爭力年報」(IMD World Competitiveness Yearbook),在63個受評比國家,我國排名第14。審視世界競爭力之評比指標,臺灣於「勞動市場」分項指標排名第26,雖進步7名;但其下之細項指標,包括:S3.2.21「人才外流是否弱化國內競爭力」排名47、S3.2.22「國內經商環境是否能吸引國外高階人才」排名44、S3.2.20「企業是否重視吸引、留住人才」排名38,都處於後段,顯示臺灣在勞動市場相對競爭力不足,仍有相當進步空間。


  事實上,針對外籍專業人員來臺,臺灣於2004年1月通過「雇主聘僱外國人許可及管理辦法」,當年聘僱之外籍專業人士約2.1萬人,歷年之人數上下波動,介於2.0至3.2萬人之間。2017年8月來臺之專業人員約3.2萬人。就專業人員之性別比例觀察,約有77%為男性,23%為女性,至於聘僱類別,主要為專門性技術性工作(1萬8,436人、58%)、補習班語文教師工作(4,578人、14%)、華僑或外國人投資設立事業之主管工作(2,611人、8%)。主要來源國為日本(8,337人、26%)、美國(4,977人、16%)、馬來西亞(2,929人、9%);從事之行業主要為教育業(7,376人、23%)、製造業(6,194、20%)、批發及零售業(5,850人、19%)、專業、科學及技術服務業(4,236人、13%);分布區域則以北部都會區為主,包括臺北市(1萬4,147人、45%)、新北市(3,206人、10%)、臺中市(3,090人、10%)、新竹縣市(2,880人、9%)。

 

  按理,隨著經濟全球化趨勢,臺灣參與國際產業供應鏈之聯結程度愈高,人才在國際間自由流動成為常態。根據ILO(2015)以2013年資料估算,在40個經濟體中,約有4.53億人受僱於全球供應鏈相關工作,約占這些國家就業總人口的20.6%,即每五個工作機會,就有超過一個工作性質與全球供應鏈有關。其中,臺灣受僱於全球供應鏈相關工作者占總就業份額高居全球第1,有一半以上的勞工受僱於全球供應鏈相關職位[1],且比重持續有攀升跡象。

 

  可以想見企業參與國際供應鏈程度愈高,臺灣之人才在國際間移動也將為廣泛。惟隨著臺灣企業於國際間之開疆擴土、積極參與國際分工,來臺之外籍工作者,仍以產業與社福工作居多[2],專業人員並未隨著經濟全球化而增多。


  事實上臺灣之人才移動呈現逆差,人才輸出遠高於輸入,造成淨輸出呈現赤字,已成為經濟成長重要隱憂。根據主計總處估算,2015年國人赴海外工作者約72.4萬人,其中具大專及以上程度者約72.52%,將近四分之三。而於臺灣之外籍工作者,同一年度產業及社福外籍勞工約58.8萬人,併計外籍專業人員約3萬人,仍有近10萬人之淨輸出;並且臺灣勞動市場除呈現淨流出赤字外,高出低進-外移者多屬於高學歷、技術層次較高之專業人員,而移入者則多是偏屬於技術層次較低之勞工。


  因而包括如牛津經濟研究院(Oxford Economics)出版之〈2021年全球人才報告〉即指出,臺灣於2021年將成為全球人才供需失衡最嚴重的國家[3]。而波士頓管理顧問公司(Boston Consulting Group,BCG)出版之〈全球勞動力危機報告〉也顯示,未來15年內全球人力將會面臨相當大的挑戰,尤其值得注意的是,勞動力(workforce)和人才(talent)之盈餘或短缺,將呈現分歧。一個國家很可能勞動力非常充足,但能被企業所用的「人才」(亦即有足夠且跟得上時代需求的專業能力)卻明顯不足,最常見的原因,就是人力的技術升級比不上科技及經濟變化的腳步。換言之,勞動力短缺與高失業率的兩種極端現象,很可能同時並存,這是經濟發展極大的警訊[4]

 

二、  影響勞動市場發展之重要關鍵因素-全球化與科技化

  近年影響勞動市場發展之重要關鍵因素,除因全球化發展趨勢潮流,廠商因應全球供應鏈之專業分工進行國際化布局,並造成人才於國際間移動外,根據WEF(2016)之調查訪問結果,其認為於2018至2020年期間,有關產業發展與商業模式對勞動市場之驅動因素,將為機器人與自動運輸、人工智慧與機器學習、生物與基因科技等之發酵影響時期。由於智慧自動化、先進機器人和雲端、巨量資料等新技術的進步及全球貿易環境的變化,對全球製造業之發展與成長模式產生重大影響,其中最受矚目的即為產業發展對於創造就業和扶貧能力的影響。


  根據世界銀行(2017)報告,因技術進步以及全球化格局的改變,對於製造業導向型的成長與發展策略,有必要重新檢視與定位。尤其近年來因全球化造成之所得分配不均、工作機會流失等,造成民粹主義興起並集結為反全球化勢力,以至於全球貿易成長速度減緩。雖然,全球化造成企業之國際化布局與策略投資,但實則全球價值鏈仍然集中在相對少數幾個先進國家;而智慧自動化、先進機器人、3D列印以及IoT等科技技術進步,促使全球各地的汽車、電子、服裝、消費品等產品之製造商,為擴大獲利基礎,從而改變企業的生產基地、競爭模式與配送流程與分工等。


  亦即,在網路科技與自動智慧機械展趨勢下,原本由人類從事的工作已逐漸被自動機械所取代。例如在中國大陸預計在2018年將配置40多萬個工業機器人,包括如在江蘇省生產蘋果和三星產品聞名的富士康,最近即用工業機器人,以取代約6萬個工人。此外,因網路科技之日益普及、自動機械之研發日益精進以及成本日益低廉,致使原本享有低廉工資成本優勢已逐漸不顯;即在機器人和智慧工廠日漸興起趨勢下,工資占成本的相對比重日漸走低,因而廠商可能重新審視或遷徙生產據點,以取得競爭優勢或是相關抵減與優惠,如荷蘭的飛利浦和德國的愛迪達最近分別將刮鬍刀和運動鞋生產工廠遷回其母國,除可以更接近終端消費者外,並期望透過3D列印技術等打造之「快速工廠」(Speed factory),以速度和低成本的多樣化生產,打破傳統製鞋流程;透過「結構性改變」,顛覆從設計到生產的製鞋流程。即由於自動化技術之發展,促使人工成本大幅降低,以技術為動力的新型工廠逐步取代以低工資為動力的海外工廠,進而改變原有之全球供應鏈分工架構,形塑全新供應鏈生態體系。

 

  前述之技術發展對於母國或是海外生產基地之勞動市場都將有重要影響。由於投資減少以及機械發展趨勢下,所需要之勞動投入減少,不但影響工作機會的數量成長,同時也壓抑薪資成長空間。根據WEF(2016)推估未來五年將有超過710萬個就業機會將因裁員、自動化發展和仲介減少而消失,其中多數屬於行政庶務類型工作、製造與生產人員;而約有210萬個新增就業機會將抵消部分就業機會萎縮帶來的影響,主要為商業與財務經營、管理階層、電腦與數學、建築師、工程師、銷售相關人員、教育與訓練人員等。參見圖1。

單位:千人;時間:2015∼2020年。

資料來源:WEF(2016),”The future of jobs”。

圖1.未來五年之全球主要消長變化職缺類別


三、 外籍專業人員之發展與未來-包容成長

  在產業與商業模式劇烈變化,以及國內面臨高齡化、少子女化之趨勢,以及國際競逐人才的環境下,如何保有臺灣之競爭力與優勢,填補臺灣人才流失之缺口,應為需解決的課題。誠然,臺灣於基礎環境或勞動結構上仍具有相當優勢,包括如:IMD(2017)之指標排名中,臺灣於4.3.07之全國總研發人員排名高居全球第2、4.5.07之25-34歲人口中接受大專以上教育比率排名第3、4.3.05之企業研發支出占GDP比率排名第4、4.3.10研發部門研究人員排名全球第7、1.4.07之長期失業率排名全球第8、1.4.06 失業率排名第11等,都屬於臺灣於競爭力之優勢;且反映臺灣勞動市場相對穩健、人力素質水準高,並且對於創新研發的存量與需求仍具有國際競爭力,專業人才有發展長才之舞臺與空間。

 

  並且近期臺灣於開放外籍專業人員來臺之政策上,有諸多改革,包括:開放短期臨時工作許可[5];放寬學經歷限制[6];優先留用及延攬優質僑外生在臺工作;針對原先之聘僱薪資下限(新臺幣4萬7,971元),酌予放寬[7];放寬對於檢附健康檢查證明,只有補習班聘僱之外籍語文教師,須檢附健康檢查證明;放寬依親規定以及配偶之工作許可,外籍專業人員之配偶可從事「兼職」專門技術性工作,並且對於受聘公司也沒資本額、營業額限制等。且「外國專業人才延攬及僱用法」並將列為本年度立法院新會期優先法案,且於106年10月31日三讀通過,由行政院指定生效日期;而行政院也於105年核定「完善我國留才環境方案」,針對外籍人才來臺擬出多項改革策略,包括提出有條件允許雙重國際、鬆綁外籍人才取得永久居留、每年在臺居留日數限制,以及相關保險、租稅、工作等層面的變革,透過多元作法達到友善留才的目的。

 

  相對之下,臺灣吸引外籍人員方面,也有諸多不利困境,包括如:內部與外在誘因與評比表現不佳,根據IMD(2016)World Talent report,2016年臺灣在吸引高階外籍人員之排名居全球51(共有61個經濟體參與排名)、技能工作者之準備度排名居全球39、資深經理人員之國際經驗居全球42、外語技能之能否切合企業需求居39;且臺灣之薪資水準與成長率居亞太區中後段,根據IMD(2016)世界競爭力報告,臺灣之薪酬水準(Compensation levels)以及管理階層之報酬(Remuneration of management)同樣都位居全球第32;而根據ECA International「2016/2017年度ECA薪酬趨勢調查」,臺灣於亞太地區14個國家中實質薪資成長居第9,都屬於後段,顯示臺灣在薪資水平上,相對吸引力不足。


  此外,諸如臺灣缺乏宏觀前瞻移民政策:雖然臺灣近年有移民署的設置及法令規章的修訂,但仍缺乏長遠且宏觀的移民政策,且政策開放性與積極性仍有所不如。如根據World Competitiveness Scoreboard,2016年臺灣在移民法規的排名第47名。臺灣市場規模效果有限,若考慮未來職涯發展性,多數專業人員可能選擇生產規模較大、商機較多的中國大陸、泰國、印度等。

而在臺灣人口結構朝向高齡化、少子女化趨勢,以及全球朝向自動智慧機械發展、激烈競逐人才趨勢下,臺灣如何兼顧人力資本之累積與優質發展,確實需要更為前瞻與彈性之政策引導。


  首先為觀念之誘導與變革。放寬白領外籍勞工在臺工作可為臺灣補充中高階技術人才,雖然白領外勞對本國白領勞工可能產生代替效果,且針對「外國專業人才延攬及僱用法」草案中,開放外國人尋職、實習簽證,有質疑「假實習、真工作」情形。但在重視查緝,並配合聯合稽查機制下,應可減低相關疑慮,並且不應因噎廢食。鼓勵白領外勞移入,在白領勞工供給量增加情況下,不止產業或企業受益,同時對於和外國白領一起工作、彼此互補的本國勞工也能有所成長;此外,並可能提高臺灣的勞動生產力,因而吸引更多企業在臺投資或來臺投資,於是造成企業對本國白領勞工之需求增加的第二輪反應。透過良性循環,有助於臺灣勞動市場之良性發展,若有降低之需要,也可透過稽核以及預警或警戒指標之建立,作為掌握市場變化之參考。


  其次,對於吸引外籍人才之法規改革,原已有研議配合評點制度執行,以透明、客觀操作方式審核外籍專業人士來臺之申請。惟目前僅止於對於僑外生適用評點配額制,適用對象之面向不夠寬廣與多元。目前政府正大力推動「5+2產業政策」、「新南向政策」等。其中,吸引國外投資及企業人才來臺灣都是相關政策能否成敗之重要關鍵。目前已送立法院之相關法案,如已於106年10月31日三讀通過之「外國專業人才延攬及僱用法草案」,或是行政院核定推動之「完善我國留才環境方案」,都對國內之留才有相當著墨。在政策需求下,相關法案有其背景與基礎需求。惟建議吸引國際人才必須以全球化的角度來思考,並切合產業、商業模式之變化,以國際觀點思量全球性通用的思考模式。


  此外,針對放寬外籍專業人士之法規修正的同時,也應積極釐清國內對於高階人才之培才、育才、留才等之政策定位,並盤點現有能量以及配合產業、教育政策等之發展規劃與潛在需求,建立「策略性與技能需求清單(Strategic and Skills-in-Demand List)」,以適時偵測國內各類別之職能缺口,除可作為本國人才培訓方向,也可援以產業或廠商引進外籍專業人士之參考。而在政策規劃與監控過程中,應導入及時動態調整與回饋機制,適時、適性配合內外情勢而動態調整與回饋,以保障國人就業機會與權益。

  

參考文獻

彭素玲、吳惠林(2013),「外籍專業人士來臺工作聘僱制度之檢討及效益評估」,勞動部委託研究。

彭素玲、陳筆(2016),「全球供應鏈、網際網路科技發展趨勢對勞動市場影響與因應分析」,勞動部勞動及職業安全衛生研究所委託研究。

BCG(2015), Man and Machine in Industry 4.0: How Will Technology Transform the Industrial Workforce through 2025? Boston, USA.

ILO (2015), World Employment and Social Outlook: The Changing Nature of Jobs. International Labor Organization.

INSEAD(2017),2017 Global Talent Competitiveness Index focuses on talent and technology. http://www.gtci2017.com/documents/GTCI_2017_web_r3.pdf.

Oxford Economic (2013), World Talent 2021--How the new geography of talent will transform human resource strategies, https://www.oxfordeconomics.com/Media/Default/Thought%20Leadership/global-talent-2021.pdf.

WEF(2016),The future of jobs. http://www3.weforum.org/docs/WEF_Future_of_Jobs.pdf.

WEF(2017),The Global Competitiveness Report 2017-2018. https://www.weforum.org/reports/the-global-competitiveness-report-2017-2018.

World Bank(2017), Trouble in the Making? The Future of Manufacturing-Led Development. https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/27946/9781464811746.pdf.

 



[1] 根據ILO(2015)資料,於2008-2013年間此一比例約55.1%。

[2] 2016年來臺之產業外籍勞工約387,477人、社福外籍勞工約237,291人,合計約624,768人。參見主計總處,總體資料庫查詢http://statdb.dgbas.gov.tw/pxweb/Dialog/statfile9L.asp

[4]中華民國全國工業總會於2015年提出之產業政策白皮書,即指出國內產業環境面臨缺水、缺電、缺工、缺地、缺人才等「五缺」不利投資與成長。詳參https://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=5CC629A0FD276B55&sms=EAF9C53A12E5827E&s=BD65627D132E3575。

[5],6,7參見「外國專業人員來臺工作許可常見問答集」,personnel.cgu.edu.tw/ezfiles/10/1010/img/1553/161381440.doc.