就業安全半年刊
活躍老化理念下年長者人力運用芻議

郭振昌/臺北海洋科技大學健康照顧社會工作系副教授兼系主任退休/職場社會工作師

 

壹、灣年長者人力運用困境

  依內政部統計,2017年我國出生人口總數19萬3,844人,創近7年來最低紀錄;65歲以上老年人口占總人口比率在2018年3月底達到14.05%,每7個人中就有1個是老人,臺灣已正式邁入「高齡社會」, 2018年6月底最新統計已達到14.18%,預估再8年即邁入「超高齡社會」,即每5個人中就有1個是老人,而至目前臺灣已有超過15個縣市老年人口超過14%,預估在2061年老年人口將占總人口的41%;加之,2017年我國育齡婦女總生育率為1.125,即使最近的龍年也才1.270,低於人口替代水準的2.1甚多。在少子化及高齡化的人口結構發展下,我國15歲至64歲工作年齡人口占比,已於2012年達最高峰74.22%後逐步下降,2018年6月底最新統計為72.79%,目前雖下降幅度不大,但預估邁入「超高齡社會」後即會巨額下降,至2060年僅占52%,將與日本、南韓同列於最低國家之列;而工作年齡人口數已於2015年達最高峰後逐步下降,2017年1721.1萬人,較2016年減少8.1萬人,加上國人退休年齡早,中高齡者與高齡者勞動力參與率低於日本、南韓、美國等主要國家。如何活化與充分運用臺灣地區中高齡者及高齡者勞動力是維持我國勞動力刻不容緩的重要議題。

   另外,就業年齡歧視為目前就業服務法中就業歧視的首位;中高齡者尋職時所遭遇之困難以「年齡限制」占47.73%最多。

   中央大學國鼎講座教授李誠曾示警,臺灣已出現男性未滿55歲就「急退」的現象,且趨勢持續往下,有違外界認知的「常理」,呼籲政府正視「消失中的中高齡男性勞動力」,勞動部說,經與專家學者初步討論,可能與企業成本考量鼓勵優退或予以資遣有關,但中高齡再找工作不易,因此未再就業,也可能是表面失業但實際有就業,沒有被調查到;俟後,李誠也說:接到很多讀者的來信,他們正在50幾歲的年齡,生涯或職涯正要更上一層樓,負擔也最重,上有父母,下有子女,卻被雇主或人力資源管理部門主管叫進辦公室,說要他們優退,也就是給他們比勞基法更優的一年薪資要他們自動辭退。或許他們是接近了退休年齡,但無法向周圍親友說出「被公司辭退」的話,多數只能說,「生涯另有規劃」、「自動辭職」,實際上是被雇主或人力資源部門逼著辭職。雇主與人資部門認為中高齡員工,年紀大了工作績效下降,體力衰退,反而因較多年資較高薪,貢獻與薪資不成正比,於是把他們辭退,以便聘請更年輕的勞動人口來代替中高勞動人口。此種問題必須正視,並宜納入立法規範。

 

貳、活躍老化理念回顧與前瞻

  活躍老化的概念最初受到羅伯特·哈維斯特(Robert Havighurst)關於活動理論的啟發,根據這一概念,老年人的幸福依賴於他們在以後的生活中保持活躍;從這個角度來看,保持活躍是成功老齡化的關鍵。20世紀末,經合組織(OECD)和國際勞工組織(ILO)等組織利用這一概念,來應對勞動力市場面臨的挑戰:延長退休年齡,維持老年人就業等等。 2002年世界衛生組織(WHO)透過強調預防健康問題,對這一概念進行了新的改變。許多資通訊(ICT)平臺正在開發中。 然後將這一概念擴展到長者參與其社區(例如透過志願服務)及其家庭。從這個角度來看,老年人應該優化自己的健康,以便有益於自己的生活,同時豐富社會全體。

  活躍老化是世界衛生組織(WHO)歐洲委員會最近部署的一個概念,也用於人力資源管理。這個概念喚起了更長活動的想法,更高的退休年齡和適應員工年齡的工作實踐。它還延伸到老年人的社會參與。打算將55至64歲的老年人就業率提高;另打算逐步增加5年的退休年齡,以延長老年人的職業生涯,並定義為「提升民眾老年期生活品質,並達到最適宜的健康(Health)、社會參與(Participation)及安全(Security)三大支柱的過程。」其中與本文相關的社會參與析言之:

一、主張橫貫生命週期都應提供教育、訓練及學習機會,如基礎教育、健康教育及終身學習。

二、強調當民眾逐漸老化時,應鼓勵個人依照其能力、偏好及其需求,積極的投入經濟發展相關的活動與志願服務等工作。

三、鼓勵民眾充分的參與社區及家庭生活。

四、透過提供良好交通運輸環境之建構、不分年齡人人共享社會之打造、降低性別不平等、正向的老年圖像之形塑等策略,加強民眾社會參與的動機與實際的參與行動。

  在全世界,如果有更多有尊嚴的工作機會(適當報酬,足夠環境,防止危害),且人們在老年時能夠參與勞動,則整個社會都會受益。老年人不管在正式工作、非正式工作、在家裡無償工作和志工活動,人們越來越認同與支持老年人所做的貢獻。

  部分國家鼓勵老年人上班更長時間的現象應沒有完全實現。但當失業率很高,往往會有一個傾向以為減少老年人的員工數量,即可為年輕人創造就業機會。但是,OECD經驗證明這一點利用提前退休來釋放新工作,對失業者來說並不是一個有效的解決方案,且成本太高。大部分國家老年人經常承擔家庭管理和兒童保育的事務,以讓年輕人可以在外面工作。在所有國家,熟練和經驗豐富的老年人在學校、社區、宗教機構、企業和政治組織擔任志工。以自主性透過增加工作,使老年人受益於社會交往和心理健康,同時為他們社區和國家,做出了重大貢獻。如只專注於正規勞動力市場,往往會忽視老年人在非正規部門工作(例如,小規模,自營活動)和在家無償工作有價值的貢獻。我國衛生福利部自2015年建立活躍老化指標架構及監測系統,針對重要影響因子及關鍵結果,發展跨健康歷程、跨層級、跨領域之資料蒐集與介入模式,並建立資料倉儲與決策支援系統。促進個人與社會之成功活躍老化,降低孱弱、失能、失智、照護成本與過早死亡。也曾舉辦「活躍老化成果論壇」,讓民眾知道政府對活躍老化已做哪些準備:

  在前述衛生福利部的論述中,其首部曲「我國活躍老化現況與問題分析」,主要分析臺灣老人的健康問題並進行國際比較、評估我國活躍老化現況及高齡友善環境建置結果。

  二部曲「中高齡健康照護之發展與應用」係以介紹臺灣失智症現況及預防策略、醫護人員與病人之健康識能與改善成果、不同行動功能高齡者運動模式之開發與應用成果,及高齡友善健康照護進階認證成果。

  三部曲「高齡友善環境評估」主要係分享老人參與社群網站之意願與介入成效、城鄉交通系統對長者活躍老化之影響、臺灣中高齡退休者退休規劃對退休後生活品質及社會參與之影響、職場退休規劃課程介入成效評價等。

  活得老又要活得好,有三大重點面向正在推進:建立交通便利網絡、提升社交與上網技能、退休後經濟無虞。勞動部主管人力運用,迎接活躍老化,更應讓長者黃金歲月閃耀!

 

參、國際年長者人力運用趨勢

  2015年12月經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)就業勞動和社會事務委員會的高齡化和就業政策三項主軸建議,頗具啟發性:

一、加強對員工建立更長期職涯,且持續在較高年齡工作的激勵措施:

(一)透過確保養老保險制度根據預期壽命而增加其退休金同時確保養老金的充足性和可持續性。

(二)透過靈活的工作和退休過渡期,鼓勵更長期和更令人滿意的職業,包括透過促進階段/漸進性退休(phased retirement),更好地平衡工作和照顧,並允許養老金與工作收入相結合。

二、鼓勵雇主留任和僱用年長員工:

(一)透過防止年齡歧視和公眾宣傳運動的措施,消除招聘、晉升和培訓過程中的歧視,以及與雇主和員工代表合作和協商就業留任措施。採取平衡的就業保護方法,確保年齡不是確定就業保障的標準,同時促進更好地獲得年長員工的優質就業機會。

(二)在與雇主和員工代表進行密切磋商和合作的同時,設法勸阻或進一步限制雇主的強制性退休。

(三)鼓勵雇主和員工代表確定留任和僱用年長員工機制,以促進所有年長員工,甚至是處於身心脆弱狀態的年長員工,包括審查其制定薪酬的做法,以反映生產力和能力,而不是年齡。

(四)鼓勵雇主透過公共和私人舉措來管理年齡多樣化的勞動力的良好做法,為諸如促進不同年齡組別的知識和經驗交流等問題提供指導,並彈性調整工作責任和工作時間安排,以適應不斷變化的工作人員能力及其家庭照顧責任,並考慮到年長員工的教育、健康和身體能力的改善。

三、提升年長員工的就業能力,以期增進年長者的就業機會:

(一)透過提供指導服務,加強員工培訓,並確保對培訓進行調整,以反映不同年齡的員工的經驗和學習需要,包括加強非標準形式的就業培訓,透過適應教學和學習方法和內容,來滿足他們的需要,鼓勵在職業生涯中增加對技能發展的投入,提高培訓的吸引力。

(二)向求職者提供有效的就業援助,不論其年齡如何,但針對那些最具有長期失業風險的群體(臺灣地區長期失業者中中高齡者占比19.45%高於平均的16.38%,平均失業期間亦多2.44周),同時確保年齡較大的求職者與年輕求職者在積極尋找工作方面獲得失業給付金有相同的義務,而且在獲得有針對性的再就業服務方面也享有同樣的權利。

(三)透過廣泛的策略來改善工作條件,提高各年齡群員工的就業品質,加強工作場所的安全和身心健康,減少危險和艱苦工作的發生,平衡職業和家庭責任,基於員工的工作經驗和能力變化,促進其工作的適當調整或再設計。

 

肆、臺灣年長者人力運用新猷

  臺灣人口結構同時高齡與少子化趨勢,對勞動力市場之影響包括工作人口減少所導致勞動供給之減少,再12年55-64歲銀髮工作年齡人口將占最高比率,勢將成為勞動市場的主流群體,將工作中的中高齡者續留在勞動市場並與新進青年共事,為目前國際上企業與政府推動之重點人力政策之一。

  經國內外文獻分析與筆者於2016年6月至2017年2月期間有幸主持勞動部勞動力發展署委託中華民國全國中小企業總會「代間工作分享行動實驗計畫」綜合歸納「跨世代人力運用」可能各項作法如下:

一、銀髮主管讓位給青年員工:銀髮主管/資深員工讓位給青年員工後,銀髮主管/資深員工改任顧問、主管特助等職位或轉調企業其他部門,並協助指導新進主管。

二、以相互導師取代傳統導師(僅資深員工教導年輕或新進員工)與反向導師(年輕或新進員工教導資深員工,尤其在創意與資訊職能方面),或強調跨世代專長工作重組互補等,強調青銀共融、世代團結,相互教導,該次的行動實驗裡面很多幾乎是年輕人教導年長者資訊處理或協助處理資訊、3D繪圖事務等,或建置世代知識管理系統(資深員工將經驗發布於企業內網路),供後進參考學習。

三、搭配年金改革的時程,可以參考如瑞典實施階段式/漸進性退休搭配部分時間工作:年長員工因體能因素,逐步減少工時,減慢工作節奏或減輕工作壓力,兼領減額退休金與部分時間工作薪資,有意願配合的企業勞資雙方協議後試辦。

四、退休之後再回聘:改成部分時間工作顧問,不限定同一職場。

五、接班人計畫:資深員工帶領擬接其職位的後進。

六、參考澳洲資深員工搭配產後回任年輕女員工:資深員工健康因素逐漸退離職場減少工作量,但是產後的年輕媽媽剛開始回到原來的工作崗位,逐漸增加年輕媽媽的工作量,兩者正好可以相互搭配。

七、跨世代工作專長重組互補:依不同世代專長工作重組、工作規劃或績效調整。

八、參考日本、瑞士跨世代工作時間重組互補:配合不同世代間所希望工作之時段的差異,令雙方的職務互補;但為傳承技術與經驗,雙方的工作時段應有一定程度的重疊。

九、參考英國、新加坡麥當勞跨世代親友合擔:允許員工與自身的親人或友人成為工作分享夥伴,共同搭配擔任同一項職務或同一個工作項目,經評估顧客滿意度提高20%。

十、參考日本繼續僱用基本給付金、南韓薪資高峰與新加坡薪資調整制:當年長員工的生產力或績效沒有之前好時,他的薪資就不能成長甚或減少,改成部分工時的方式,其薪資差額由就業保險基金作部分補貼,且其部分空出的工作項目就移給年輕員工來辦理,藉由薪資與績效結合,改變以年資敘薪制度,以減少僱用中高齡員工人事費之負擔,並與進用年輕人連結,以免常常發生員工50歲以後以年資敘薪但生產力未見提升被逼退的現象,與舒緩青年高失業率。其中新加坡立法實施結果成績斐然,達成率高達97.5%,故已於2017年7月廢止。雖然日本、南韓、新加坡等均在高年齡就業專法中規範,但臺灣地區共識尚待溝通,暫不宜立法,或可以鼓勵讓有意願者先行試辦。

  OECD早在2006年就倡議,高齡化與少子化的社會如果要鼓勵延退,沒有在敘薪制度上作合理的變更,雇主很難接受,2015年的高齡化和就業政策主軸建議也倡議:透過更多的工作和退休過渡的靈活性,鼓勵更長期和更令人滿意的職業,包括透過促進分階段/漸進性退休(phased retirement),更好地平衡工作和照顧,並允許養老金與工作收入相結合;鼓勵雇主和員工代表確定留任和僱用年長員工機制,包括審查其制定薪酬的做法,以反映生產力和能力,而不是年齡。因為我們習慣用年資來敘薪,但是當年長者到某一個年齡之後,因視力、耐力、聽力及體力受限,生產力或績效無法達到薪資的水平,對雇主來說不划算,我國年齡組別薪資的最高點是45 -49歲,50歲之後就逐漸下降,所以才會有日前媒體報導:50歲以上中高齡者職場非自願性急退現象。年長者薪資調整需有勞資共識;薪資制度重建,將目前以年資敘薪改成以績效或生產力敘薪,立法規範可行性不高,除非勞資雙方不斷對話達成共識再予施行。